司改何为｜谭世贵：如何避免“法官流失”现象

admin

【编者按】
司法改革步履不停，承前启后。
司法体制改革是指国家司法机关和国家司法制度，在宪法规定的司法体制基本框架内，实现自我创新、自我完善和自我发展的过程。党的十八大以来，中国的司法改革进入深水区，党中央对司法体制改革高度重视，围绕建设社会主义法治国家，持续落实有关改革举措，取得了重要进展。
在推进法治中国建设上，党的二十大报告继续作出部署：“深化司法体制综合配套改革，全面准确落实司法责任制，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度。”
2023年，司法改革如何继续攻坚克难、探索路径，成为改革的前沿挑战。时值全国两会，澎湃新闻特别推出专题策划——“司改何为”，邀请业界学者观察中国司法体制改革的“知”与“行”，解读新时代司改所面临的挑战，以期为深化司改建言献策。本篇专稿作者系华南师范大学法学院教授谭世贵。
法官员额制是推进法院人员正规化、专业化、职业化建设的重要制度。法官员额制改革，目的是推动建立以法官为中心、以服务审判工作为重心的法院人员配置模式。
2014年，我国开始进行法官员额制试点改革。澎湃新闻注意到，在法官员额制试点过程中，争议最多的是案多人少的问题。“在推进法官员额制改革的同时，我国法院受理和审结、执结案件的数量每年也在大幅上升。”谭世贵教授在《如何避免“法官流失”现象》专稿中指出，员额制改革让法官的司法能力和审判效率显著提升，但同时也带来了一些现实问题。比如，超审限情况经常发生、调解方式结案的比例有所下降、一些法官为完成办案任务经常加班加点、“法官流失”的现象仍然难以消除等。
谭世贵认为，为切实解决上述问题，一方面，应当考虑视案件的数量情况给基层法院适当增加员额法官的编制数，以将法官年办案数控制在合理的范围内。另一方面，应当采取措施进一步完善多元纠纷解决机制，努力解决法院案多人少的问题，避免“法官流失”现象。
具体的思路是：第一，将更多的民商事纠纷案件分流到仲裁机构。第二，加快律师调解工作的法治化进程。第三，赋予依法备案登记的法律诊所调解组织资格。第四，有计划地安排西部地区的法官到中东部地区法院挂职工作。第五，切实落实法官的工资待遇和其他物质保障措施。
“比较优厚的工资待遇和其他物质保障措施，是解除法官的后顾之忧、提高其尊荣感进而避免‘法官流失’现象的重要保障。”谭世贵为此建议，应当考虑在全国范围内落实改革后的法官工资待遇，同时以发放绩效津贴的方式补助给办案数量较多、办案质量达标的法官，切实提高审判质效，同时也有效避免“法官流失”现象的继续发生。
以下为专稿全文：
2014年，我国开始进行法官员额制试点改革。法官员额制，是指在法院现有编制内，根据审判工作量、法院辖区面积人口、经济发展等因素，确定法官员额的一项制度。改革的目的，是要通过严格考核，选拔优秀的法官进入员额，并为他们配备法官助理、书记员等审判辅助人员，确保法院主要的人力资源配置到办案一线。
截至2017年4月，经过严格考试考核，全国法院从原有21万多名法官中，遴选出12万余名员额法官。改革后，各地法院85%以上的人力资源配置到办案一线，主要业务部门法官实有人数较改革前普遍增加10%以上，员额法官人均结案数量普遍提升20%~40%，法官的司法能力和审判效率显著提升。
与此同时，随着全面依法治国的推进和公民维权意识的提高，我国法院受理和审结、执结案件的数量也在大幅上升。2014年，全国法院受理案件1566.2万件，审结执结1380.6万件；2022年，全国法院受理案件3372.2万件，审结执结3082.3万件，8年间分别增加了115.3%、123.2%；如果按平均数计算，2022年每个法官办案242件（2022年全国员额法官为12.7万余名）。实际上，在东部地区的部分基层法院，年办案数达到300多件甚至400、500多件的法官不在少数。
由此带来的问题是：第一，由于案件大量增加而法官人数明显减少，因而部分法院不堪重负，案件积压严重，超审限的情况经常发生；第二，由于办案的数量过多，法官难以抽出更多的时间进行调解工作，以致以调解方式结案的比例有所下降，办案的社会效果受到一定影响；第三，一些法官为完成办案任务经常加班加点，“五加二”“白加黑”的情况普遍存在，不仅限制了该部分法官正常休息的权利，而且影响了其身心健康（其中，2018年至2022年牺牲在工作岗位的法官就达95人）；第四，由于工作任务繁重、长年累月加班且无加班费、无法照顾家人，因而每年都有数百名甚至更多的法官申请调离法院或辞职后去企业、律所工作（例如，2015年全国有1700多人从法院离职，其中部分为法官），“法官流失”的现象仍然难以消除，近年来法科毕业生（包括本科生、研究生）选择法官职业的热情明显下降。
为切实解决上述问题，有力巩固法官员额制改革的成果，一方面，应当考虑视案件的数量情况给基层法院适当增加员额法官的编制数，以将法官年办案数控制在合理的范围内。另一方面，应当采取措施进一步完善多元纠纷解决机制，努力解决法院案多人少的问题，避免“法官流失”现象。
第一，将更多的民商事纠纷案件分流到仲裁机构。截至2021年底，我国在直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他设区的市设立了270多家仲裁委员会，其受理仲裁的案件平均只有1500多件（该年全国仲裁机构受理的案件数共计41.5万余件），这既无法体现仲裁的便捷性、高效性特征，也难以发挥其在多元纠纷解决机制中的特殊作用。实践证明，仲裁不仅具有充分尊重当事人意愿、一裁终局进而快速有效地解决纠纷等特点，而且能够对案件过度集中于法院起到分流作用，这就在客观上要求加快仲裁机构和仲裁事业的发展。为此，可以考虑在经济发达或比较发达的东中部地区适当降低仲裁收费标准，或者对申请仲裁的当事人实行减半收取仲裁费的方式（其中减少的仲裁费收入部分可由仲裁委员会所在地的市人民政府予以财政补贴），以鼓励和支持更多的当事人将纠纷提交仲裁机构解决，从而减少法院审判案件的积压，进而在审判与仲裁之间实现办案质量和效率的共同提升，同时也为仲裁机构所在地的市优化营商环境提供法治保障。
第二，加快律师调解工作的法治化进程。2011年6月，在青岛市司法局和青岛市律师协会的倡导与支持下，青岛市律协律师调解中心正式成立，成为国内首家律师行业调解机构。之后，一些地方仿效青岛的做法，相继设立了律师调解工作机构（如律师调解中心、律师调解工作室）。2017年9月30日，最高人民法院、司法部联合下发《关于开展律师调解试点工作的意见》，对开展律师调解试点工作的指导思想、基本原则、工作模式、工作机制以及工作保障等方面作了具体规定，并确定在北京、黑龙江、上海、浙江、安徽、广东、四川等11个省、直辖市进行试点。至今试点工作已经过了五年多时间，应当及时总结经验，参照《人民调解法》的立法体例制定专门的律师调解法，或者通过修改《律师法》和完善相关法律法规的方式，对律师调解的原则、调解机构的设立、调解的程序、调解书的制作与司法确认、调解的指导与监督以及律师调解员的遴选、培训、考核与奖惩等作出具体明确的规定，从而将那些事实清楚、案情简单、标的不大（如10万元以下）的民商事纠纷案件分流到律师调解机构。这既有利于发挥律师在化解社会矛盾纠纷中的特殊作用，也有利于解决我国高等法学教育本科生、研究生人数众多就业困难的问题（目前我国每年毕业的法科学生达十多万人，由于实行法官检察官员额制度，法院检察院能够吸收的法科毕业生比较有限，因而大部分法科毕业生只能涌向律师事务所，而我国现有的执业律师已达60多万人，从业务情况看其人数已近饱和，为使广大年轻律师能够获得维持社会平均生活水平的业务量，显然有必要为律师队伍开辟包括律师调解在内的新的业务领域）。
第三，赋予依法备案登记的法律诊所调解组织资格。法律诊所教育，又称“临床法学教育”，于20世纪60年代开始在美国各高校法学院兴起。作为一种新的法学教育模式，现已成为世界法学教育的改革与发展趋势。与普通法律课程不同，法律诊所教育借鉴了医学院校学生的临床实习方式，通过教师指导学生参与法律实践，以及学生通过模拟场景和实际操作，去掌握律师的各种执业技能。在我国，北京大学，清华大学、中国人民大学、复旦大学、武汉大学、中南财经政法大学等七所法律院校于2000年秋季开始设立法律诊所，并开设法律实践课程，随后国内许多高校的法学院系也相继引入这种新的教学模式，将法学理论与法律实践、技能、伦理、信仰等紧密联系起来，引导学生从律师的角度去思考问题，通过无偿提供法律咨询、代写法律文书、代理法律援助案件等，来培养学生的法律思维能力、法律执业技能和法律职业道德。个人认为，应当考虑将法律诊所的教学内容扩大到纠纷调解领域，即赋予正式设立并在司法行政机关备案登记的法律诊所调解组织资格。当然，鉴于法律诊所的特殊性，其有权进行调解的范围应限于民事小额案件和刑事自诉案件；参加调解的学生应为法学专业四年级的本科生和研究生，并且应在专业教师的主持下进行，以保证调解的自愿性和合法性。对于经过调解，当事人达成调解协议的，法律诊所应当制作调解书，当事人可以申请人民法院对该调解书予以司法确认。
第四，有计划地安排西部地区的法官到中东部地区法院挂职工作。安排干部到基层或边远地区挂职锻炼，是我们党培养干部、促进干部成长的重要途径和成功经验。我国西部地区共有14个省、自治区、直辖市，除部分省会城市外，大部仍为经济欠发达地区，其法院每年受理和审理、执行的案件并不是很多，一般不存在案多人少的问题，因此由省级法院组织人事部门有计划地安排部分法官到中东部地区的法院挂职工作，既有利于挂职法官开阔视野、增长才干和提高办案能力，也能够帮助所挂职的法院审结、执结案件，缓解其案多人少的问题，一举两得，何乐不为！当然，由于法院审判工作的需要，法官挂职的时间不宜像党政干部那样定为一年，而一般应为2-3年，以保证挂职法官在挂职期间能够办理一定数量的案件，亦即对所挂职法院减少案件积压能够真正发挥作用。
第五，切实落实法官的工资待遇和其他物质保障措施。比较优厚的工资待遇和其他物质保障措施，是解除法官的后顾之忧、提高其尊荣感进而避免“法官流失”现象的重要保障。自从党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”以来，地方各级法院法官的工资由省级财政统一发放，而且工资标准比一般公务员提高50%左右，因而法官的工资水平较改革前有了较大的增加。但据笔者的调研，部分省份由于财政方面的原因，法官工资提高的部分并没有得到很好地落实，相反原来在当地可以拿到的地方津贴部分却没有了。另一方面，由于案多人少，部分法官经常加班加点，但实行改革以后取消了加班费，以至于改革并没有给这部分法官带来更多的获得感，进而“法官流失”仍然难以避免。为此，应当考虑在全国范围内落实改革后的法官工资待遇（如对省财政无法负担部分通过中央财政转移支付解决），同时对于受理案件数量和法官年办案数远高于全国平均水平的法院，省高级法院和省财政部门应当在核定后给予适当的经费补贴，以发放绩效津贴的方式补助给办案数量较多、办案质量达标的法官，以充分调动广大法官的工作积极性，切实提高审判质效，同时也有效避免“法官流失”现象的继续发生。